文/《清华金融评论》孙世选
近日，国务院总理李克强签署国务院令，公布《存款保险条例》（以下简称条例），条例自2015年5月1日起施行。
这里的存款保险，是指商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构（投保机构）向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，当个别银行经营出现问题、存款人利益可能受损时，存款保险基金管理机构向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。
长期以来，我国虽然没有建立显性的存款保险制度，但一直在实行“隐性的存款保险制度”，无论是剥离商业银行不良贷款，还是向银行注资，任何金融机构出现风险，最终其实是政府“埋单”，中央银行和地方政府承担退出机构的债务清偿。这种隐性的存款保险制度会助长存款性金融机构的道德风险，蕴含着金融风险和财政风险。
而建立显性的存款保险制度有利于依法保护存款人的合法权益，有利于维护公众对我国银行体系的信心，进一步理顺政府和市场的关系，深化金融改革，维护金融稳定，促进我国金融体系健康发展。
目前，世界上已有110多个国家和地区建立了存款保险制度。早在1993年，我国国务院就提出建立存款保险基金，保障社会公众利益。经过长时间系统研究，我国建立存款保险制度的条件已经成熟。2014年11月30日，国务院法制办公室就《存款保险条例（征求意见稿）》公开向社会征求意见。
此次条例正式出台，为我国建立和规范存款保险制度提供了明确的法律依据。
条例规定的存款保险具有强制性。在我国境内设立的吸收存款的银行业金融机构，包括商业银行（含外商独资银行和中外合资银行）、农村合作银行、农村信用合作社等，都应当参加存款保险。同时，参照国际惯例，规定外国银行在中国的不具有法人资格的分支机构以及中资银行海外分支机构的存款原则上不纳入存款保险，但我国与其他国家或者地区之间对存款保险制度另有安排的除外。
从存款保险覆盖的范围看，既包括人民币存款，也包括外币存款；既包括个人储蓄存款，也包括企业及其他单位存款；本金和利息都属于被保险存款的范围。但金融机构同业存款、投保机构高级管理人员在本机构的存款，不在被保险范围之内，这主要是为了更好地发挥市场机制的约束作用，防范道德风险。
条例规定，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。也就是说，同一存款人在同一家银行所有存款账户的本金和利息加起来在50万元以内的，全额赔付。条例规定的50万元的最高偿付限额，是中国央行会同有关方面根据我国的存款规模、结构等因素，并考虑我国居民储蓄意愿较强、储蓄存款承担一定社会保障功能的实际情况，经反复测算后提出的，这一数字约为2013年我国人均国内生产总值（GDP）的12倍，高于世界多数国家的保障水平，能够为99.63%的存款人提供全额保护。同时，这个限额并不是固定不变的，将根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素，经国务院批准后适时调整。
实行限额偿付，并不意味着限额以上存款就没有安全保障了。按照条例的规定，存款保险基金可以用于向存款人偿付被保险存款，也可以用于支持其他投保机构对有问题的投保机构进行收购或者风险处置。从已建立存款保险制度的国家和地区的经验看，多数情况下是先使用存款保险基金支持其他合格的投保机构对出现问题的投保机构进行“接盘”，收购或者承接其业务、资产、负债，使存款人的存款转移到其他合格的投保机构，继续得到全面保障。确实无法由其他投保机构收购、承接的，才按照最高偿付限额直接偿付被保险存款。此外，超过最高偿付限额的存款，还可以依法从投保机构清算财产中受偿。
条例规定了存款保险的保费交纳主体和费率。存款保险的保费由投保的银行业金融机构交纳，存款人不需要交纳。存款保险实行基准费率与风险差别费率相结合的制度。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率，则由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。综合考虑国际经验、金融机构承受能力和风险处置需要等因素，我国存款保险费率水平将低于绝大多数国家存款保险制度起步时的水平以及现行水平。
条例明确了存款人有权要求存款保险基金管理机构偿付被保险存款的情形，包括存款保险基金管理机构担任投保机构的接管组织、实施被撤销投保机构的清算以及人民法院受理对投保机构的破产申请等。存款保险基金管理机构应当在上述情形发生之日起7个工作日内足额偿付存款。相比此前征求意见稿规定的存款保险基金管理机构应当依照条例的规定“及时、足额”偿付存款，条例给出了“7个交易日足额偿付”的明确保障。
从国际经验看，目前存款保险制度主要有三种类型：一种是“付款箱型”；一种是“风险最小化型”；还有一种介乎“付款箱型”与“风险最小化型”之间，被称为“成本最小化型”。
此次条例规定的存款保险基金不是单纯的出纳或者“付款箱”，条例其实赋予存款保险基金管理机构早期纠正和风险处置职能。
条例规定，存款保险基金管理机构可以核查投保机构的风险状况、投保机构缴费基数以及投保机构报送的信息和资料的真实性。对核查中发现的重大问题，应当告知银行业监督管理机构。存款保险基金管理机构参加金融监管协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。存款保险基金管理机构发现投保机构存在资本不足等影响存款安全以及存款保险基金安全的情形的，可以对其提出风险警示。存款保险基金管理机构可以采取早期纠正措施和风险处置措施。存款保险基金管理机构发现投保机构有《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十八条、第三十九条规定情形的，可以建议银行业监督管理机构依法采取相应措施。
条例还规定，存款保险基金管理机构在处置问题投保机构时，既可以直接偿付，也可以灵活运用委托偿付、支持合格投保机构收购或者承担问题投保机构资产负债等方式，充分保护存款人利益，实现基金使用成本最小化，在快速、有效处置金融风险的同时，确保银行业正常经营和金融稳定。
也就是说，我国要建立的存款保险制度接近于多功能的“成本最小化型”的存款保险制度。
存款保险制度是现代金融体系中金融“安全网”的三大支柱之一。存款保险制度的建立将标志着中国金融安全网全面构筑完成，这是我国金融改革走出的重要的一步棋。
