文/《清华金融评论》孙世选
经党中央、国务院批准，中国的《存款保险条例》已于3月31日发布，将于5月1日正式实施。2015年4月3日上午10时，中国人民银行副行长潘功胜在国务院新闻办公室举行的国务院政策例行吹风会上介绍我国存款保险制度建设有关情况，并答记者问。
潘功胜指出，存款保险制度是市场经济条件下保护存款人权益的重要措施，是金融安全网的重要组成部分。目前，世界上有110多个国家和地区建立了存款保险制度。金融稳定理事会（FSB）的24个成员中，已有22个建立了存款保险制度。这项制度的建立，对于更好地保护存款人利益，进一步完善金融安全网，建立金融稳定的长效机制，对于促进银行业健康发展，进一步提升银行业服务实体经济的水平，都具有十分重要的意义。我国存款保险制度在制度设计上，立足于我国现实国情，充分汲取了国际经验特别是此次国际金融危机正反两方面的经验和教训，符合国际存款保险的最佳实践，体现了国际金融改革发展趋势。
潘功胜表示，我国存款保险制度制度的核心要素包括：
一是实行强制保险。为保证存款保险制度的公平性和合理性，存款保险将覆盖我国境内依法设立的所有存款类金融机构。
二是实行限额偿付。偿付限额为50万元，约为2013年我国人均GDP的12倍（国际上一般是在2～5倍），能够为99.63%的存款人（包括各类企业）提供全额保护。
三是基准费率和风险差别费率相结合。初期以基准费率起步，逐步会过渡到差别费率，以促进公平竞争，促使银行稳健经营。费率水平远低于绝大多数国家。
四是存款保险基金“取之于市场，用之于市场”。基金主要由存款类金融机构交纳的保费组成，存款人不需要交纳。基金管理和运用以安全性为首要原则，初期主要限于存放人民银行，投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券及其他高等级债券。
五是充分发挥存款保险及时防范和化解金融风险的作用。赋予存款保险信息收集和核查、早期纠正及风险处置等必要职责。
六是以基金方式起步，以减少行政成本，提高效率；有利于增强公众对我国存款保险制度的信心，确保制度平稳推出和运行。
关于存款保险费率水平，潘功胜称，制度起步阶段，我国存款保险费率水平将低于绝大多数国家存款保险制度起步时的水平以及现行水平，具体费率水平将综合考虑国际经验、金融机构承受能力和风险处置的需要等因素确定。同时存款保险费率可根据市场环境变化、存款保险基金的积累和使用情况进行必要的调整。目前在起步阶段的费率水平，对银行业金融机构的财务影响很小，不会对盈利状况产生大的影响。在具体的制度设计中，实行基准费率与风险差别费率相结合的制度。对高风险存款类金融机构使用较高费率，反之适用较低费率。这有利于促进公平竞争，形成正向激励，强化对投保机构的市场约束。具体来说，金融机构存款保险费用的高低与反映其风险状况的资本充足率和风险评级等因素挂钩。此外，在中国设计差别费率时，还有一个维度可以考虑，各个地方的金融生态环境可以作为一个参数。
潘功胜表示，可以肯定的说，存款保险制度的推出不会引发中小银行存款搬家的风险，在做出这个判断时的主要考虑是：
一是目前我国银行业整体经营状况良好，总体上是运行平稳的。在不久之前，中国的一些上市银行陆续发布2014年的业绩报告，虽然不良有一些上升，但是不良水平在国际上仍然是处于非常低的水平。而且我国银行业资本充足水平、资产质量、拨备覆盖率水平在弥补和抵御风险的能力方面都是非常强的。
二是存款保险制度的建立，是以立法的形式保护存款人的权益，实际上有利于增强中小银行的信用和竞争力。
三是在测算最高偿付限额时，确定50万最高偿付限额是通过大量账户调查、测算后形成的，模拟过很多次。50万元能够为99.63%的存款人（包括企业存款人）提供全额的保护。对于大额的存款人来说，与银行业务关系比较紧密，有更强的稳定性。我国利率市场化改革在不断推进，前不久人民银行将存款的利率上浮幅度扩展到30%。在本次改革以后，金融机构目前的定价可以划分为三类，第一类是大型银行，现在定价的幅度一般上浮10%左右；第二类是股份制银行，上浮的幅度在10%～20%中间，大多数是在15%以下；第三类是地方的相对来说规模比较小的银行，一般在20%左右，上浮到30%的，现在很少。可以看到，中小银行利率水平相对大型银行较高。现在存款保险以立法的形式，对存款人50万元限额的存款给予保护。从理论上和逻辑上说，存款人没有必要把钱再搬到什么地方去，在小银行可以得到更高的收益率水平，而且存款也比较安全。
在去年年底，按照国务院立法程序，条例向社会公开征求了意见，为期一个月，潘功胜称，这也是一种测试。征求意见期间，中小银行的存款是增加的，金融市场也运行平稳。从国际上看，各国在推出和实施存款保险制度过程中，也没有出现存款在金融机构之间大规模的移动，国际上也很少找到这样的案例。从人民银行工作的角度来说，即便有中小银行出现暂时流动性困难，也准备了比较详细的预案。
在公布的存款保险条例中，赋予了存款保险基金一些必要的职能。潘功胜表示，在中国存款保险制度的设计上，很认真地研究了国际上存款保险制度发展进程中的经验教训，尤其是在金融危机之后的国际上主要经济体的存款保险制度改革的情况。金融危机一个非常重要的经验是，纯粹的“付款箱”是不成功的，也就是存款保险不能等银行出了问题再被动偿付存款人。在建立中国存款保险制度的时候，在更大的程度上参考了美国的存款保险制度的设计，美国在金融危机的时候，倒闭了500多家银行，对整个金融体系的影响没有那么大。中国的存款保险制度，具有早期纠正和风险处置的必要职责。比如存款保险条例中，提出存款保险基金可以对金融机构进行风险警示，可以行使早期纠正的职责，比如当资本充足率下降到某个水平、风险到了某个程度时，可以和人民银行、银监会一道，要求投保机构补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等。这些早期纠正的措施，使金融机构最终发生倒闭的概率大大降低。
在制度设计中，存款保险制度被赋予了风险处置的职责。潘功胜称，当投保机构出现问题的时候，存款保险可以担任接管组织、实施对被撤销机构的清算等，在进行接管问题的投保机构后，可以采取收购承接等方式，支持其他的好银行来收购问题银行，通过这样的一些手段，把整个对金融系统的影响降低到最小的限度，同时实现基金使用成本最小化。
潘功胜指出，存款保险条例出台将会实现与已经发布的《企业破产法》衔接。《企业破产法》里第134条是规范金融机构的破产的，存款保险条例实现了与它的有序衔接，有利于司法能够更加迅速有效的介入，提高风险处置和市场退出的效率。
关于存款保险基金是否成为独立机构的问题，潘功胜称，4月1日国务院公布了关于同意存款保险制度实施方案的批复，其中明确，“在存款保险基金积累较为充足且其他条件成熟时，可按程序设立独立机构，履行存款保险职能。”中国的存款保险制度以基金的方式起步的，主要考虑是：一方面有利于减少行政成本、提高效率，这也符合中央、国务院关于精简机构、职能转变改革的方向。在建立之初基金尚未积累，要设机构、招人、设办公室，会增加公共支出。另一方面，也是为了确保存款保险制度能够平稳起步和有效运行。在起步阶段，存款保险基金有一个逐步积累过程，整个社会对存款保险制度的认知以及存款保险制度自身的公信力建设也需要时间，所以存款保险与人民银行现有金融稳定机制能够有效的衔接在一起，在制度起步阶段，可以增强社会公众对我国存款保险制度的信心，确保制度平稳推出和运行。在存款保险制度积累较为充足，且其他条件成熟时，可按程序设立独立的机构，履行存款保险职能。