文/财政部财政科学研究所所长贾康，财政部财政科学研究所李婕

本文编辑/王茅

房地产开发、交易、保有全链条上各个环节的税收、收费、租金，形成相关的负担和调节机制。税、费、租这三个大的政府收入种类应该按照经济性质各归其位。

税是政府凭借社会管理者的政治权力征收的；租是凭借土地所有者的财产权利索取的；费是作为政府系统正税之外的收入补充形式，应该以规范的规费形式收取，数量应该不太大，并且还应该允许和引导“使用者付费”的规范形式逐渐发展，使收费更体现它与特定服务供给的直接对应性——这也是公共财政框架下与公共部门提供服务有关的一种收费形式。房地产领域这三个大的政府收入种类（税、费、租）应该按照经济性质，各归其位，并注重总体的协调、整合、体系化。

在改革中完善房地产税收制度

首先，需考虑合理简化税种。归并、整合现有的城市房地产税、房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税和房地产开发领域一部分行政事业性收费，以房产税课税税基，覆盖部分高端消费住房，实行可以减少征管成本而又与市场经济相适应的新房产税（房地产税）。将城市维护建设税并入增值税、消费税，将土地增值税并入企业所得税、个人所得税和房地产税，并取消房地产领域不合理的行政性收费。通过上述简化措施，不仅可以减少与房地产有关的税收和收费的数量，减轻纳税人的经济负担，而且还可以优化税负结构，即减少房地产转让、出租环节的税收，增加房地产持有、使用环节的税收。

房产税、房地产交易中现行的契税、印花税、营业税等等，可考虑合并成一种或两种。房地产交易中，只要交纳契税（税率可提高），就应当给予办理过户手续（原来划拨的土地应补交出让金），因为转让价格包含了土地使用权的价格。为控制农业耕地的减少，耕地占用税应保留。土地使用税，是国家向使用国有土地的单位和个人征收的税种，其有利于调节土地使用方向和促使用地单位合理使用土地，充分提高土地的使用效率，可以考虑保留——它的含义不是地租，对原划拨和出让的土地应一视同仁都收取土地使用税。需要说明，存量土地中未交纳地租的原行政划拨的土地，应确定使用年限，按期或按年分期收取一定量的地租（土地租金），这样就完全形成了一种平等的市场竞争机制，有利于使市场经济的运行走向规范化。

其次，应当统一税制，逐步扩大税基和征收范围。需通盘设计相关的税基、税率、减免税优惠。房地产税的征税范围应当按“调节高端”原则扩大到城镇个人住宅（未来也不排除扩大到农村地区），同时，通过规定适当的免税项目和免征额将低端的“第一单位”排除在纳税以外。房地产税的税率可根据不同地区、不同类型的房地产分别设计，各地可在规定的幅度以内掌握，如中小城市房地产的适用税率可以适当从低，大城市房地产的适用税率可以适当从高；普通住宅的适用税率可以适当从低，高档住宅和高端房地产的适用税率可以适当从高，豪华别墅和高尔夫球场还可以适当加成征税。在设计税基和税率的时候，应当兼顾纳税人的负担能力和财政收支的需要并参考其他国家，特别是发展中国家和周边国家同类税收的做法。此外，应合理调整计税依据，确立根据房产评估值计征的制度框架。评估时要考虑面积、地段、朝向、楼层、市场影子价格等多种因素。参考国际经验，评估可3至5年进行一次。具体年数，可依据经济周期等方面的情况而定。

再次，适当下放税权，加强征收管理。未来通过立法程序和改革过程，应当将房地产税逐步打造为中国地方税的主体税种之一，精心培育，使之随着经济的发展成为市（县）政府税收收入的主要来源，并且在全国统一税制的前提下赋予地方政府较大的管理权限（包括征税对象、纳税人、计税依据、税率、减免税等税制基本要素的适当调整），以适应国家之大、各地经济发展水平之高低不同的实际情况，促使地方因地制宜地通过此税增加财政收入和调节经济。

加强房地产税的征收管理，堵塞漏洞，减少税收流失。为此，税务机关要基于统一登记制度信息平台加快完善有关管理制度和信息化建设的步伐，并加强与各有关部门的工作配合。通过加快立法、整体设计、渐进推动、多方配合，可以优化完善中国的房地产税制度，加强房地产税管理，从而适当扩大房地产税收入的规模，提高房地产税收入占地方税收收入和全国税收收入的比重，更好地发挥房地产税对于增加地方财政收入和调节经济与社会生活的作用。


规范房地产收费体系

坚决取缔不合理的收费项目。现实生活中仍存在的不合理收费项目，不仅推动房价的上涨，制约居民住宅建设和房地产的健康发展，还助长腐败现象和不正之风的蔓延。要坚决取缔不合理、不合法、属“三乱”性质的收费项目，以减轻纳税人的税外收费负担，同时，要将具有经营性质的房地产收费从行政事业性收费中分离出去，以规范政府行为。政府的收费项目要严格以成本来核定收费标准，坚决按照收费的范围和标准足额及时征收，禁止有关部门巧立名目设立多余的收费项目乱收费。严格管理经营性收费，政府行政管理部门不应以任何明示或暗示的手段要求开发企业到某些特定机构办理业务，如房屋买卖、预售等的公证行为，应本着自愿的原则，由当事人自己决定，不得强制公证并收取公证费。

合并简化收费项目。将一部分名费实税的房地产收费改为税，如可以将耕地复垦基金、新菜地开发建设基金、征地管理费合并到耕地占用税中一次性征收，将土地闲置费改为土地闲置税。同时，可根据费用的征收环节和征收部门，合理归并房地产收费项目，如房屋租赁登记费、房屋租赁手续费、房屋租赁证书费等，完全可以统一征收，简化收费程序。

保留合理的收费项目，并纳入预算管理。对确需保留的收费项目则通过“规范费” 的办法分别纳入“规费”和“使用费”系列，并纳入财政预算内管理。同时，应该把合理的房地产收费项目以国家法律或地方法规的形式确定下来，使房地产收费真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

完善土地出让制度，积极探索土地年租制

我国在改革中已推出的“土地出让金”，其性质是土地使用权的价格，即国家凭借国有资产所有者身份对使用权持有人收取的地租。现阶段的土地出让制度存在一定的缺陷，土地出让金的利益分配机制不够合理。土地出让金是若干年（在我国目前为40-70年）土地使用期内的地租之和，某一届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并会一次性预支未来若干年内的土地使用权收益总和。一次性收取后马上用光，是一种对土地收益的“透支”，这对于往后多届政府显然是不公平的。土地批租环节其他的弊端，还有设租寻租使土地隐形成本提高，开发商囤地导致土地垄断加剧等。

当前，从资金视角完善我国土地出让制度的重点，首先是着手解决土地出让金的预算管理、支出安排和运行监管等方面的问题，提高其规范性与合理性。

要落实土地出让金收支预算制度，加强土地出让金收支管理。必须将土地出让收支全额纳入预算，实行“基金预算”管理，提高其管理的透明度和规范性。其次，由于受土地供应规模、外部宏观经济情况等因素影响，土地出让收入波动较大，不利于收入预测和支出安排。为此，财政部门要参与同级国土部门的土地利用计划的筹划与制定，加强国有土地投放控制，力求使土地出让平稳增长，提高土地出让收入预算的准确度。第三，为了保护土地出让金预算制度的约束刚性，土地出让金收支预算不得随意变动。对于政府在土地出让高峰期获得的超预算的收入，应建立“土地出让收益基金”制度，并应要求各级政府不得将当期出让土地使用权获得的土地收益全部用于当期支出，可将一定比例的部分作为土地收益留成进行专项管理，留作以后年度地方政府纳入预算安排使用。

规范土地出让金的支出使用方向，提高土地出让金的使用效率。对土地出让金应明确各使用用途的支出比例，确保惠及民生的项目资金到位。在征地过程中，要依法落实土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费标准，切实保障失地农民利益。土地补偿费和安置补助费之和达到法定上限，尚不足以使失地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用土地出让金收入予以补贴。地方政府土地出让金的支出使用应以“取之于民，用之于民”为原则，重点加大对棚改、保障房、政策性租房补贴的投入力度，缓解城镇中低收入者住房压力。政府税收收入中来自农村土地相关税收的部分应主要用于农村土地的整理、农田改造和水利等基础设施建设，避免以往土地出让金使用过度向城市倾斜的弊端。

还有必要积极探索土地年租制。地租按年支付即为年地租，是对当年利润的一种扣除。若将未来无穷年或若干年的地租的贴现总值一次性支付，即是地价。在无穷年情况下相当于土地所有权价格，若干年或有限年情况下相当于土地使用权价格。因此，不论是地租，或地价，本质上都是土地所有权（在我国是一定年期的土地使用权）让渡所反映的经济价值，是土地所有权在经济上的实现形式。年地租按年度计算和收取，地价（土地使用权格）则是若干年地租贴现值的一次性支付或缴纳。土地年租制与土地使用权出让，从本质上而言，都是国家对地租的收取，是土地国家所有权在经济上的体现，只是二者收取方式不同而已。土地年租制以年为单位，是地租的直接表现形式，有偿出让是一定年期地租贴现值之和，是地租的间接表现形式，其实质是地租的资本化。在无每隔若干年重评一次税基的房地产税制度框架制约的情况下，土地出让金的生成价位较高，如果采取土地年租制，可以动态地调整年租，进而反映经济的发展状况，有利于保证政府财政的长期稳定收入，即可以把一时、一次性的土地出让收入分散到40-70年期限内，进而有利于稳定房价，缓解住房压力，促进居民住房等家庭消费更加合理。