对当前地方政府债务问题的基本判断

      2013年年末，国家审计署再次公布了全国政府性债务审计结果，引起了社会各界的广泛关注。从结果看，全国政府性债务各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内，风险相对可控，但债务的错配性和隐蔽性不断加大。

      2013年6月末，全国地方政府性债务为17.9万亿元，与2010年相比，复合增长率为15.7%，分别比同期广义货币供应量（M2）增长率和贷款增长率高出4.5个和 5.2个百分点。从债务率来看，省、市、县负有偿还责任债务的债务率高于100%的占比均有上升。在债务总量、债务率逐步上升的同时，地方政府的偿债能力逐年下降。省、市、县借新还旧率超过20%的占比均有上升，2014年政府债务待偿规模将达到峰值，占比为21.89%，借新还旧滚动之忧更甚。

      此外，随着我国城镇化进程加快，城镇建设重心向二、三线城市转移，市、县两级逐步成为负债主体，此次审计结果显示县级政府债务增速最高，复合增长率高于地方债务平均增长水平2.01个百分点，占比（剔除乡镇级债务）从2010 年年末的26.5%上升至2013 年6 月末的28.8%，上升了2.3个百分点。地方政府债务层级的下沉不可避免将导致偿还风险的上升。

地方政府性债务仍高度依赖银行资金，并与“影子银行”相互交织，结构错配风险突出

      自2011年银监会对地方政府融资平台的政策收紧以来，银行资金在地方政府性债务中的占比有所回落，但依然较高。2013年上半年地方政府性债务中的银行贷款余额为10.1万亿元，占比为57%，仍高于50%。2010年末，这一数字为79.01%。若地方政府债务率继续攀升，偿债能力持续下降，银行系统的隐患较大。

      需要特别注意的是，2011年银行融资渠道收紧后，地方政府融资平台加大了向“影子银行”的融资力度。虽然“影子银行”投向地方政府融资平台中的规模目前难以准确计量，但可以判定其中的一部分最终投向了地方政府融资平台。观察我们可获得的最新公开数据，截至2013年三季度末，全国资金信托余额为10.1万亿元，委托贷款余额为7.8万亿元，银行理财为8.2万亿元，分别是2010年末的2.8倍、2.2倍和2.9倍。

      此外，地方性政府债务与投资项目的结构错配问题突出，将导致短期流动性风险爆发的可能性增加。一是收益错配，部分基建设施的收益率在1%左右，但融资成本约为7%~10%，容易造成偿付风险。二是时间错配，很多投资的回收时间为3至10年，而融资期限一般为3至5年。

过量的地方政府性融资需求对其他投资形成挤出，并易导致风险失范

      目前地方政府性债务的偿还越来越依赖于土地财政。推高土地供应价格，地方政府就增加了可支配的现金流，但也相应地提高了实体产业的投资成本，对实体经济特别是制造业产生挤出效应，阻碍了社会生产力的发展。地方政府性负债也缺乏硬性的预算约束。在负债水平上升的情况下，融资需求对价格不敏感，使得市场资金的价格水平居高不下。

      2013年以来，制造业等实体部门面临劳动力成本上升、资金价格上涨及产能过剩“三座大山”压制，全国规模以上工业企业主营业务平均利润率只有5%左右，但与地方政府债务息息相关的城投债、影子银行和银行理财产品的收益率却高达8%~15%，大大推高了其他实业投资的融资成本。近期部分城投债发行利率“破9”，预示着金融市场步入高风险溢价区，这些“债多不压身”的发债主体对利率不敏感，由此所带来的风险失范问题愈发严重。

要辩证地看待地方政府债务问题

      总体上看，地方政府债务的快速增长既是我国经济发展的内在要求，同时，也反映了我国财税体制、政绩考核机制等方面存在的问题：社会发展要求地方公共支出超常增长；体制方面的原因导致地方财力相对匮乏。中央政府拥有较多的财力但却只负责较少的事务支出，而地方政府财力较少却要承担大部分的事务支出；干部业绩考核制度导致地方政府盲目举债冲动，相关约束机制不强。

强化地方政府债务管理的建议

      要从根本上控制地方政府性债务风险，保证地方政府资金收支的正常运行，继续发挥地方政府推动经济社会发展的积极作用，关键要解决地方政府债务的透明度、合规性和可持续性，同时把集中在银行系统的存量风险适当分散出去，降低系统性风险发生的概率。

      第一，在规范政府举债行为的同时，要建立以市政债为基础的多元化可持续融资保障机制

      短期来看，应对地方政府债务风险的主要措施就是拓宽融资渠道，十八届三中全会已提出“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。目前，首要是充分发挥金融市场的定价和筛选功能，厘清市场和政府的边界，非营利性、社会效益大的项目由政府投资建设，经营性、可实行市场化运作的项目要引入民间资本。

      允许地方政府在符合一定条件下发行市政债券，是比较透明、易于监管和自我约束的一种方法。未来较为可行的方式是，选择省级政府和部分副省级城市发债，而大面积推行至市县，甚至更低级别的地方政府，尚需时间。

      第二，深化财税体制改革，进一步理顺中央与地方事权和财权的关系

      面对巨大的地方资金需求，稳定地方财源将是一个重要的改革方向，目前亟须匹配好财权和事权，建立完善的财税体系。一是厘清各级地方政府的事权边界。二是增加地方税种。可将目前属于中央税种的特别消费税和车辆购置税（目前总规模近万亿元）划归地方。三是完善转移支付制度。

      第三，加强地方政府债务的现有存量管理

      如何化解地方债务存量风险，中央经济工作会议虽未推出可操作的细节，但大原则是明确的，“把改革创新贯穿于经济社会发展各个领域各个环节”，未来要化解地方债务存量风险，依然需要依靠改革和创新。这大致有以下三种途径：一是加强地方政府向“影子银行”融资的监管，要坚决制止直接或间接吸收公众资金违规集资。二是通过资产证券化的方式将地方政府债务打包销售出去，或者发行基础设施项目资产支持证券。三是成立地方性资产管理公司剥离坏账。

（本文编辑彭晓云，摘编自《清华金融评论》2014年第四期总第5期“关于地方政府债务管理问题的思考”）